Tankar omkring en framtida ekonomistyrning inom kommunal verksamhet

Tidigt -90 tal började kommunerna att införa beställar-utförare modell. Modellen var ett resultat av en marknadsreform, NPM (New Public Management). Har sitt ursprung ur akademin, Harvard, i USA. Lanserades av Christopher Hood USA, innebar ett sätt att införa liknande styrmodeller som företagssektorn använde sig av inom offentlig sektor. Fokus ligger på effektivisering av processer, standardisera dessa där det går och därmed göra det mätbart, jämföra mellan enheter. Prestationsmäta via nyckeltal. För att öka effektiviteten utsätter man enheterna för intern konkurrens, tillåter externa utförare som blir en del av marknaden. Här får beställar-utförare modell en central roll. Benchmark är ett viktigt begrepp där möjlighet införs att man jämför och drar lärdom av de enheter som har nått framgång. 

Kritiken mot modellen har varit kraftig, speciellt inom offentlig sektor. Allt rör sig om avprofessionalisering till ökning av de administrativa bördorna. Mätningshysterin har blivit för detaljerande och frihetsgraderna ute på enheterna har begränsats betydligt. Svällande ämbetsmannastaber och svårigheter att standardisera normala välfärdstjänster är ytterligare kritik som förs fram. Bristande samarbete, stuprör. Man försöker efterlikna företagens arbetsformer men det är svårt att hitta exempel på en sådan administrativ överbyggnad inom dagens företagsorganisationer.

En skillnad inom offentlig sektor är att verksamheten styrs via politiska nämnder som kan ändras efter vart fjärde år. Av gammal hävd har politiken bestämt på detaljnivå hur resursfördelningen ska se ut. Ekonomin har bestämt hur behoven ska se ut. Inte tvärtom att behoven ska speglas i ekonomi som krävs för detta. När detta inte hamnar i jämvikt har det varit ekonomin som gått segrande ur striden, utan att alltför stor diskussion skett omkring prioritering av behoven. Vilka behov ska prioriteras? När ekonomin inte går ihop har man använt "osthyvelprincipen", alla får skära viss procent av sin budget. 

Budgeten är det styrsystem man använder sig av. Den görs för ett år framåt. Det står i kommunallagen att budget måste upprättas, inte hur den ska se ut det är upp till var kommun att arbeta fram en egen budgetmodell. Mycket kritik har framkommit genom åren att budgetarbetet låser fast verksamheten vid förhållanden som är historia. Man budgeterar på hösten för vad man tror om nästkommande år. Oftast betyder tidigare års budget en hel del, att omständigheter kan ändras tar man oftast inte med i beräkningarna. Visst har man tagit fram statistik över elevunderlag till skola, barnomsorg o dyl men saknas nedbrytning per enheter hur detta kan slå lokalt. Skolpengen är generell med visst tillskott av effekt för social belastning inom vissa geografiska områden. Målet är sedan att man ska förbruka budgeterade medel intill årsskiftet oavsett om man kunde spara eller fattades medel. Detta för med sig att det blir svårigheter att bedöma det budgetmedel som skulle behövas för att klara av sitt uppdrag. Vissa får för lite och vissa för mycket. Budgeten är alltså av naturen uppifrån och ned, sedan är det upp för enheterna att passa in i kostymen. 

Det pågår ett paradigmskifte där man diskuterar nya idéer nya sätt att resursfördela som mer tar hänsyn till aktuella förhållanden. Knut Fahlén har skrivit en eminent bok "Situationsanpassad ekonomi och verksamhetsstyrning" där han diskuterar negativa sidor av nuvarande budgetprocess. Att den just låser fast verksamheten så den inte kan lösa sina lokala problem på ett optimalt sätt. Han förespråkar ett mer tillitsbaserat system där enheterna själva får bygga upp sin budget, hur mycket pengar behöver man för att klara av sitt uppdrag. Detta får man sedan argumentera, förhandla med kommunen centralt. Det skulle innebära att skolpengen blir differentierad utefter de olika skolor, förskolors behov. Då uppstår ett embryo över kostnadsmassan man utgår ifrån. Då blir resursfördelningen tydlig. 

Tillitsbaserat system förutsätter decentraliserat ledarskap, vad innebär då det. Gör man som man vill, kan ingen ifrågasätta, när skolpengen anländer till enheten fördelar man dessa pengar självständigt. Frågar man mig så menar jag att man inte ska göra som man vill i alla lägen, lokala beslut bör tas där det kan bli optimalt. Istället för centrala beslut där man befinner sig långt från verkligheten är det bättre att så långt det är möjligt besluta lokalt. Men dessa beslut måste falla inom godkända ramar så inte helheten får ta smällen, dvs suboptimering. Man skickar problemet till någon annan enhet helt ovetande. Detta gör att man måste kunna kontrollera ,inte på detaljnivå, men aggregerad nivå. Då passar nyckeltal bra in, helst ett sådant med en kvot, t ex personalkostn/elev , övr omkostn/elev osv. Dessa nyckeltal ska kunna vara jämförbara med andra enheter därför lika. Uppkommer avvikelser då får man söka vidare på mer detaljerad nivå. Detta ska arbetas fram av kval ekonomer, Controllers som dels bör arbeta med stöd till enheterna, via pedagogisk metod förklara hur det förhåller sig. Samtidigt försöka få med sig enheten hur man ska kunna lösa problemet, kommer man fram till att budgetmedel saknas får man hjälpa till med argumentation och förhandling med kommunen centralt om tillskott. Controllern kan alltså inte enbart utgöra stöd utan kommunen centralt behöver viss insyn i hur allt fördelas, inte i detalj , men hur ser mönstret ut. 

Vidare talar Knut Fahlen en hel del om rapportering och hur man istället för en årlig budget kan arbeta med rullande prognoser. Istället för att en gång per år göra en prognos, budget, med den kunskapen man då besitter, kan rulla fram prognoser för var månad och på det sättet få med sig förändringar som påverkar resurstilldelning. Enligt lag ska kommunen budgetera men inget står hur det ska se ut. Han menar vidare att detta skulle innebära att man inte behöver låsa sig en gång per år när man ska fördela ut budgetmedel. Det kan ske löpande när behov så uppstår. Här är då viktigt att detta analyseras av Controllers att behovet existerar, sedan måste kommunen centralt se över om någon annan enhet går plus av någon anledning. Som jag ser det att införa dessa förslag, differentierad skolpeng, rullande prognos istället för årsbudget innebär att Controllers måste anställas och ges organisatoriskt utrymme, inte att man bestämmer allt utan mer att man får med sig linjechefer via argument. Tror säkert att de skulle uppskatta detta, så att man inte blev så belastade administrativt. 

Ekonomens roll ändras alltså till att bli mer av analyserande, mindre av ren bokföringsexercis. Bokföringen sker oftast centralt, och fakturor signeras av respektive enhetschef. Månadsbokslut ska gås igenom och förståelse skapas för avvikelser mot budget, prognos. Detta görs gemensamt med enhetschef. Controllern ska ha möjlighet att adressera problem, avvik uppåt centralt i sin roll som kontrollorgan. Men då ska det röra sig om systemhotande tillstånd. I annat fall kommer man överens med enhetschef och bokslutet konsolideras till en kommuntotal. Controllern har hand om flera enheter så på totalen så behövs en handfull mängd av nya Controllers.

Peter Bejmert

Ref:  Situationsanpassad ekonomi- verksamhetsstyrning, Tillit effektivitet och styrning  Knut Fahlén Kommlitt 2020

          Förvaltningsekonomi Tredje upplagan  Brorström, Haglund, Solli  Studentlitteratur 2013